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公共政策范文精选

公共政策

公共政策范文第1篇

关键词:公共政策;公共性;政府;利益

公共政策作为“公共权力机关经由政治(教学案例,试卷,课件,教案)过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”[1],其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象[2];第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性[3]。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学(教学案例,试卷,课件,教案)梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学(教学案例,试卷,课件,教案)化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治(教学案例,试卷,课件,教案)地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学(教学案例,试卷,课件,教案)解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学(教学案例,试卷,课件,教案)界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”[4]。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”[5]。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治(教学案例,试卷,课件,教案)权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”[6]。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

[1]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2003:185.

[2]张春梅,周树志.公共政策与私人政策之辨析[J].西北大学学报:哲学社会科学(教学案例,试卷,课件,教案)版,2002,32(3):56.

[3]陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式[J].湖南师范大学社会科学(教学案例,试卷,课件,教案)学报,2002,31(4):48.

[4]AckoffRL.Redesigningthefuture[M].NewYork:Willer,1974:21.

公共政策范文第2篇

关键词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”[1],其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象[2];第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性[3]。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”[4]。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”[5]。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”[6]。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

[1]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2003:185.

[2]张春梅,周树志.公共政策与私人政策之辨析[J].西北大学学报:哲学社会科学版,2002,32(3):56.

[3]陈潭.公共性:公共政策分析的一般范式[J].湖南师范大学社会科学学报,2002,31(4):48.

[4]AckoffRL.Redesigningthefuture[M].NewYork:Willer,1974:21.

公共政策范文第3篇

关键词:公共政策;公共性;政府;利益

Abstract:Publicityhasbeenregardingasanessentialattributeandalsoanimportantdomainofthepublicpolicy.However,thestudyonitwasoftenpuzzledbyvariousproblemsandthenforcedtofacemanychallengestoputitfallsintoanawkwardposition.Theproblemsincludetheconflictbetweenthepublicpolicythatitinvolvesitsowninterestsrequiredanditspublicity,therelationshipbetweentheindefinitetargetofpublicpolicyanditspublicity,thediscrepancybetweenthesubjectivityinpublicpolicyformulatinganditspublicityandthedilemmawheretheefficiencyandfairnessisoftenhardtobecompromisedoneachotherinpublicpolicyformulated.Alltheseimplythattoreasonoutwhatcausesthepublicitytofallintoanawkwardpositioninthestudyonpublicpolicyisofimportanceandhelpfultoformulatingpublicpolicymorescientificallyanddemocratically.

Keywords:publicpolicy;publicity;government;interest

公共政策作为“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”[1],其本质属性是公共性。公共政策应该遵循如下公共性原则:第一,公有性原则,即公共决策权力应该归社会公众所有;第二,公治性原则,即公共政策应该由全体社会成员共同参与;第三,公享性原则,即公共政策应该适用于其所要调整的所有对象[2];第四,公平性原则,即公共政策应该维护社会公平;第五,公益性原则,即公共政策应该以社会公共利益为根本目标;第六,公开性原则,即公共政策应该具有开放性和透明性[3]。但是,当我们对公共政策进行深入考察时却发现,公共政策时常表现出与公共性相违背的特性,这便使得公共政策的公共性研究陷入困境。对这些困境进行科学梳理,将有助于理顺公共政策研究的思路,探明公共政策失效的症结,进而加快我国公共政策科学化民主化的进程。具体而言,公共政策的公共性困境包括以下几个方面。

一、公共政策主体的公共性困境

公共政策主体是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、执行、评估、监控、调整的个体和团体。其中,广义的政府(即国家的立法机关、行政机关和司法机关)作为公共政策的法定产生者,在公共政策过程中发挥着主导作用,是最主要的政策主体。传统观点认为,作为公共政策最主要的制定和执行主体,政府是广大社会公众权利和意志的代表者,政府的公正与准确是一种固有的天赋,政府不具有自身利益。

然而,现实中政府的自利性却是客观存在的。政府的自身利益可以划分为以下三个层次。第一,政府工作人员的个人利益。作为一种正式的社会组织类型,政府是由若干名政府工作人员组成的,而政府工作人员是生活在现实社会中的人,他们也具有各种各样的物质和精神需要,而这些需要也都期望得到满足。从某种程度上说,也正是其个体需要和组织需要的相互作用,才保证了整个组织的正常运转。当他们的个人需要以个人的生理和心理形式获得了社会内容和社会特性时,这种需要就转化为了个人利益。由于他们常常被置于“公仆”的地位而不能明确追求自身利益,他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利益,比如通过贪污受贿、挪用或占用公款等行为来实现自己的私利。第二,地方政府和职能部门的团体利益。任何政府都有职能部门和层级的划分,这种划分是组织规模扩大化和管理工作专业化的必然要求,也是确保各项职能正常运转、组织目标顺利实现的组织结构保障,但这种划分在客观上却容易形成纵向上的层级断裂、横向上的部门交叉、整体上的条块分割的行政格局,从而使得政府的不同层级、不同部门萌生不同的团体利益。例如,在经济发展和投资格局中出现的地区产业趋同现象,地方政府对本地区资源、市场的行政保护现象,以及各部门为了维护本行业、本部门利益而人为设置市场障碍、防止外地区行业竞争进入等现象,都充分证实了地方政府和职能部门的团体利益的存在。第三,政府整体的机构利益。政府组织常常被人们设定为社会的公共组织,履行公共管理职能,是社会最高利益的代表者,并不具有自利性。事实上,政府组织同样拥有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、经济待遇和精神文化特权等。随着社会分工的发展,政府管理工作从社会中分离出来,成为一种特殊的专业化、专门化的工作,政府组织的自利性就越来越突出。因此,人们越来越清楚地认识到,在市场经济条件下,政府也是多元利益主体之一,也要追求自身的最大利益。目前,各国政府的规模扩大化、部门支出的增长等都是政府追求自身利益的扩张行为。

从理论上讲,公共政策是为处理社会公共事务、解决社会公共问题而产生的,公共性是其逻辑起点;公共政策又以实现和维护社会公共利益为最高目标,公共性是其价值终点;公共政策运行过程的各个环节都以公共性作为其基本的指导原则和标准。因此,公共性是公共政策的本质属性。作为公共政策主体构成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以实现的根本保障,也是公共政策的公共性的重要体现。然而,为什么现实中的公共政策却存在着与公共性相抵触的自利性呢?现有的公共政策公共性理论是无法对此问题作出科学解答的。于是,政策主体理论上的公共性和现实中的自利性之间的冲突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目标的公共性困境

公共政策目标是指公共政策主体针对现实中存在的问题,基于自身需要和社会提供的可能而设想出的一种希望状态。依据公共政策公共性原则的要求,公共政策目标应该具有公益性,即公共政策应该以实现社会公共利益为根本目标。

关于公共利益,学术界一直争论不休。目前,学术界对公共利益的定义主要有以下几种观点:一是把公共利益和抽象的或实体的或理想的自然法规、正义、正当理由这一类的价值标准和规范联系在一起,即将公共利益理解为一种合法利益、正当利益;二是把公共利益和个别人物的特殊利益或集团、阶级的特殊利益联系在一起,或与多数派的特殊利益联系在一起,即将公共利益视为与个别人物、个别集团、阶级的特殊利益相对立的多数人的利益;三是把公共利益与个人之间的竞争过程或集团之间的竞争过程联系在一起,认为个人之间以及集团之间利益竞争的结果便是公共利益。公共选择理论学者认为,社会上实际并不存在作为政府公共政策所追求目标的所谓社会公共利益。公共选择学派的代表人物肯尼思·阿罗在《社会选择和个人价值》(1951)一书中提出了著名的“阿罗不可能性定理”。该定理阐释了将个人偏好或利益加和为集体偏好或利益的内在困难。该定理指出:试图找出一套规则或程序,从一定的社会情况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序,一般是办不到的。阿罗证明,简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序,这些个人偏好本身也是根据不同的标准分类的。公共选择理论的创始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共决策或集体决策中,实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程,而只存在各种特殊利益之间的“缔约过程”。因此,依据公共选择理论的观点,作为公共政策根本目标的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一种虚幻的公共性,这显然是和现有的公共政策公共性理论研究成果相矛盾的。即使我们不认同公共选择理论对公共利益的论述,仅从学术界对公共利益这一概念的定义的争论中也可以看出,公共利益是一个很难把握的概念,它对于公共政策的研究人员来说难于把握,它对于作为公共政策决策主体的政府来说更难于把握。

公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标,而公共利益本身却是模糊不清、飘忽不定的。可以想见,在没有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益这两个基本问题的条件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?现实中,政府官员制定和实施的公共政策所追求的也仅仅是他们自己观念领域中的模糊的公共利益,这种公共利益不可避免地受到政府官员个人价值观的影响,不同程度地带有主观性和狭隘性。同样,在既没有证明公共利益的真实性又不能科学界定其内涵的前提下,政策研究人员又如何能够对公共政策的公共性进行深层次的研究呢?于是,公共政策的虚无性和公共政策的公共性之间的关系问题便构成了公共政策研究中的一个理论难题,使得公共政策公共性的研究陷入困境。

三、公共政策问题的公共性困境

公共政策问题是指那些引起政府的关注并纳入政府议程的社会问题。社会问题是指社会的实际状态与社会公众所期望的状态之间的差距,也就是需要解决的各种社会矛盾。就其本质而言,政策问题是“思想作用于环境的产物,它们是通过分析从问题情势里抽取出的要素。因此,我们所遇到的,是问题情势而非问题,问题就像原子核细胞一样是观念的产物”[4]。可以说,“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在,也就是说,并不存在其内部和自身就构成政策问题的‘自然的’社会状态”[5]。只有当人们对改变某些问题情势的希望作出判断时,才能产生政策问题。可见,政策问题是被人们感知、觉察到的状况,是与价值、规范和利益冲突紧密联系在一起的,具有一定的主观性。

当前,从政策制定的角度来看,公共政策问题的主观性正在成为公共政策公共性的现实挑战。任何时代和任何时期,都存在着一些需要重视和解决的社会问题,而作为社会公共管理者的政府,有必要关注并解决这些社会问题,但社会上存在的问题为数众多,纷繁复杂,而由于时间、能力和资源的限制,政府不可能解决所有的社会问题,而只能解决其中的一部分问题,政府应该解决哪些社会问题呢?这需要对各种社会问题进行选择,也就是公共政策制定过程的首要环节确立公共政策问题。依据公共政策的公共性原则,公共决策权力应该归社会公众所有,公共政策应该由社会公众共同参与,因此作为公共政策制定过程首要环节的公共政策问题确立过程,也应该在社会公众的共同参与下来完成,于是公共政策问题的确立过程应该是社会公众的选择过程。然而在现实中,政策问题的确立过程,只是政府将必要的社会问题纳入政府议程并将其转化为政策问题的过程,实际上就是政府在诸多社会问题中进行选择的过程,而不是社会公众对社会问题进行选择的过程。

政府对公共政策问题的选择,归根到底就是政府工作人员的选择,这种选择在本质上是一种主观认定。由于政府工作人员的利益、信仰或价值观不同,选择的结果也就必然不同。对于同一问题,有些人看来非常重大,需要政府采取行动加以解决,而将其确认为公共政策问题,而另一些人则可能不以为然,认为没有兴师动众的必要,而拒绝将其纳入公共政策问题之列。于是,公共政策问题的主观性可能会给政策制定带来两种直接后果,其一是社会公众普遍关注的社会问题却没有被确立为公共政策问题,这无疑是对社会公众民主权利的剥夺,是与公共政策的公有性、公治性原则格格不入的。其二是被确认为公共政策问题的社会问题并不是社会公众最需要解决的社会问题,这显然是对政策资源的肆意浪费,既没有真正代表社会公众的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本质属性,该属性要求公共政策必须准确界定公共政策问题,而公共政策问题的主观性却使公共政策问题的界定具有了一定的随意性。因此,公共政策问题的主观性在一定程度上冲击着公共政策的公共性,二者之间的矛盾便构成了公共政策公共性研究的又一困境。

四、公共政策价值的公共性困境

公共政策价值是指公共政策主体在公共政策制定过程中所遵循的价值准则。公共政策具有各种不同层次的价值追求,效率和公平一直是政策研究人员最为关注的两种价值。效率,是指人们在物质生产过程中所获取的收益与所投入的各种资源的比值,即收益与成本的比值。作为公共政策价值的效率,主要是指对政策资源配置的有效性。公平,是人们对社会运行状态的一种带有主观性的价值判断,包括机会公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平,即在规则面前人人平等;结果公平是注重人的差异性的公平,即对不同的人实行不同的规则。作为公共政策价值的公平,可以理解为对政策资源配置合理性的判断。

公共政策效率价值取向的存在,正在冲击着公共政策的公平价值取向,进而使得公共政策的公共性研究陷入困境。关于效率和公平之间的关系,我们不否认二者在一定程度上的相互统一,但就公共政策而言,我们所看到的更多的却是二者之间的相互对立。效率与结果公平在终极意义上是“两全”的关系,而在日常操作中,特别在微观层次中,是“难以两全”的关系。效率价值取向强调以尽可能小的投入获得尽可能大的产出,提高政策资源配置的有效性,这就需要通过激励性差别分配机制激活各种生产要素,以最大限度地激发每个社会成员的潜能。但是,社会成员之间的差别是客观存在的,不同社会成员的先天禀赋和社会背景是不同的,因此这种激励性差别分配机制必然会导致结果的差别,即强者会获得更多的资源,弱者会获得较少的资源,甚至丧失掉已有的资源。可见,从某种程度上讲,选择公平必然会妨碍效率,追求效率必然会损害公平。效率和公平之间的对立,直接导致了学术界对二者在公共政策价值体系中的先后次序问题的争论。以哈耶克和弗里德曼为代表的效率优先论认为,公共政策应该强调效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地体现公平,不能因为公平的原因而伤害效率;以罗尔斯和德沃金为代表的公平优先论认为,公共政策应该以平等作为衡量分配是否公平的标准,在二者发生矛盾的时候,强调平等的最终目的价值;以阿瑟·奥肯为代表的公平与效率并重论认为,公平与效率同等重要,两种价值在不同领域中占据着不同的位置。在社会和政治权利领域中,“社会至少在原则上把平等的优先权置于经济效率之上。当我们转入市场和其他经济制度时,效率获得了优先权”[6]。

效率和公平两种价值取向的对立常常使现实中的公共政策面临着两种选择,或者以暂时牺牲一定的公平为代价实行“效率优先,兼顾公平”的原则,或者以暂时牺牲一定的效率为代价实行“公平优先,兼顾效率”的原则。换言之,效率和公平的对立使公共政策方案选择出现了机会成本问题,即一项公共政策只能以其中一种价值选择作为自己的价值取向,选择了一个就意味着放弃了另一个。公共政策的公共性要求公共政策必须以公平原则为基本价值准则,而现代公共管理的效率性则要求公共政策必须以效率原则为首要价值依归。效率与公平两种价值取向之间的两难选择便成为公共政策研究中的又一公共性困境。

参考文献:

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[4]AckoffRL.Redesigningthefuture[M].NewYork:Willer,1974:21.

公共政策范文第4篇

关键词:政府公共政策公共管理

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理,也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同,在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷,而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能,除了实施宏观调控,还要制定公共政策来调节和完善市场机制,平等地对待市场中的所有各类企业,创造企业发展的良好环境,因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

一、政府在市场经济中的作用

我们收集了当代市场经济国家的资料,其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济;欧洲(莱茵)模式:德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济,瑞典的福利国家市场经济;东亚模式:日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验,既有一般市场经济的共性(规律性);又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性(差异性)。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。

在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率,通过市场交换产品和服务,以市场作为资源配置的基础,经济活动要遵循价值规律,以使交易成本最低,在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能,存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力,必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”,需要政府干预市场运作,并通过市场有效地配置资源。

企业是组织生产、配置资源的基本单位。无论公营企业还是民营企业,应具备的基本条件是:(1)企业产权边界必须明确界定,否则会因外部性的存在而造成资源浪费和“搭便车”等偷懒行为;(2)企业应有充分的自主权,包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利,并有权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预;(3)要以经营单位的个人财产或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政府有效干预的基本前提。

政府在市场经济中的作用,首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中,有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的,有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件);通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件);政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务;政府为公民提供一定程度的社会保险和福利,并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金;政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件,并保障其机会均等。

政府职能运行需要投入和消耗一定的资源,政府筹集资金的手段是公共财政,一般有三种方式:税收(主要方式)、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性,并影响到价格体系;赤字举债可以在短期内刺激经济;扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。

市场是企业经营活动的舞台。市场经济中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场失灵”的干预,以及对公共部门的公益事业和少数公营企业的干预。政府对经济活动的干预有不可混淆的两个层面:

一是政府对宏观经济的宏观调控或曰宏观管理,指对经济总量(如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平)所进行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策和货币政策归档:公共管理论文。从70年代后起,各国进行需求管理和调节的同时,加强了供给管理和调节,侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。

二是政府对微观领域的公共政策或曰公共管理,通过行政机构和行政法规对经济活动进行的干预,称为对市场中企业和私人微观行为的规制。英文regulation一词译为管制不如规制确切,因为它由政府出面干预,经过一个消费者、企业和政府之间的谈判、协调和讨价还价的过程,建立起针对市场供求双方的规则,纠正市场失灵,增进经济效益。具体地说,规制在下述情况下是必要与合理的:①规模经济,某行业如果存在规模经济,就适合独家生产,因为比多家生产的成本低,但要对其行为加以规制;②防止过度竞争,这时政府要制定最低限价而不是最高限价;③提供全面服务,要求公司以合理的价格向所有的消费者包括一些边远小社区的消费者提供服务,于是出现服务成本差异,需要用“补贴”的办法由公司内部调剂。要保证公司有能力维持内部补贴,就得由政府保护公司在其它地区赚钱,即需要政府为市场守门,对新进入者实行限制;④保护消费者和公司职工,防止他们由于信息不对称等原因被公司欺骗。规制的内容大体由两个部分构成:其一,对于市场机制能够基本发挥作用的领域(市场领域),政府实施维护和促进竞争的政策,即反垄断政策(或称产业组织政策),其主要内容是禁止垄断、合谋行为,限制不公正交易,限制企业过度集中等。其二,对于市场机制不能有效发挥作用的领域,如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域,实行经济性规制政策,即对自然垄断和公益事业等进行有关准入、退出、价格方面的直接管理。这两类政策可以覆盖全部产业。此外,在市场机制对某些领域可以形成“有效”资源配置,而从伦理道德上可能产生不良后果的(如),还要实行社会性规制,如防止公害政策等。

二、公共政策和公共管理是政府部门调节市场的重要职能

市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共政策和公共管理,需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。

1.管什么?管市场——调节与企业经营和消费者相关的市场机制

1)限制垄断和促进竞争。制订反垄断法,依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况,但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争,而不反对现有的垄断企业,禁止的企业行为是:垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销,反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格,允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责,由于对跨行业垄断集团的限制较松,以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。

2)经济规制和社会规制。政府的综合与专业部门协调一致规制市场行为。美国政府的规制机构由国会立法建立庞大的规制体系,分为两大类:经济规制机构规制特定行业的市场进入、价格和服务;社会规制机构规制所有行业的某一方面,例如环境保护、职工劳动保护等。

经济规制又称行业规制,是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应,并需投入大量“沉淀资本”才能开业,而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式,但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病,各国政府一般采取授权人的办法,甚至授权私人企业予以经营;而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责,目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格,而不破坏市场经济的效率。当行业性质因技术进步而变化和生产力发展到一个新阶段时,规制措施要相应改革。

社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者,包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。社会规制的目的是界定和维护财产权,对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况,政府通过立法司法予以规制。社会规制还要区分外部效应和内部效应,并比较保护措施的成本和效益。例如美国保护消费者权益的措施,对于外部效应造成的环境污染,国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案,并由环境保护局实施。而产品质量和劳动保护是基于内部效应,环境规制还要把外部效应内化,于是制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制。如食品、药物和化妆品法,由食品药物管理局负责实施;消费品安全法,由消费品安全委员会负责实施;工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责;在韩国由经济企划院协调各部门实施。

3)政府直接管理公用事业和公共产业,承担其资源配置,对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务,在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施),积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫,以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门),优先满足社会目标,较少体现盈利目标。由于其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢,这类企业的直接经济效益偏低,致使政府财政(来自税收)负担很重。近年来,发达国家一方面精简政府机构,减少行政开支;一方面更加慎重地选择公共物品的范围,尽量减少垄断性公营企业的数量,并把一些公营企业公司化或私有化。

4)培育新兴产业和先进技术。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”,它是国家在发展的赶超阶段采取的经济政策。政府出面对产业间资源配置进行干预并扶植新兴产业,以帮助本国企业进行国际竞争,缩短经济现代化进程。19世纪中叶德国和美国曾对本国产业资本实行保护政策。二次大战归档:公共管理论文推荐度:收藏本文日期:2006-2-246:48:00政府的公共政策和公共管理字体大小:小大政府的公共政策和公共管理

后日本的产业政策,除了在一段时期内对进口贸易和外资引进实行全面控制,已不同于幼稚产业保护和萧条产业调整层次上的政策,而相似于欧美的“目标政策”,提出不同时期的“产业结构设想”,对一些特定产业重点扶植,给予减免税、优惠融资支持,促进了产业结构高度化;随着赶超过程结束,其有效性到70年代已经减弱。战后美国的国防政策成了实际的产业政策,还对不同产业实行差异税率,在一定时期对铁路、木材行业免税并给予政府补贴,对住房建筑和农业提供优惠贷款。但美国政府从未正式承认它有产业政策,而是从80年代起提出“技术政策”,并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策,对研究开发减税,鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、小企业创新计划和企业对研究开发的投资,通过发展高新技术产业不断获得新的国际竞争力。

2.怎么管?构筑法律基础,间接管理为主,完善企业发展环境

1)规范企业产权和企业行为,依法分类管理。在企业法律类别上,依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类,规范其产权和行为:①按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理,适用于全资公营企事业,包括公益性事业和自然垄断性公营企业,以社会目标为主,在一定程度上需要政府财政补贴或政策性补贴。在法律上,按照公共财产的归属分级所有:即中央政府所有(国有)和各级地方(省和市镇)所有,与中央或地方财政预算体制挂钩,各级政府之间有明确的财产边界,上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。②按民法类的公司法管理:适用于非直接公营的、竞争性领域的一般企业,包括按公司法运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主,在市场机制下实行平等竞争,优胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制,其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构,市场法规指导企业的经营行为,政府部门依法加强执法监督。

2)发展基础设施,调整收入政策,健全社会保障体系。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施,并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系,建立起比较完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度,形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平,稳定劳资关系;其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员,使职工退休后得到基本生活保障,还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学,少数资金可用于投资。

3)对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势,为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点,以通产省对制造业指导“产业合理化”著名,通过与行业团体和产业界经常“沟通、劝说、交涉”,指出调整投资生产结构、提高效率的方法,鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合的研究开发组合。从50年代到70年代初,日本通产省制定“合理化计划”和“扶植计划”,纳入“扶植对策”的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤维、焦油工业等,尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了有效进展。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针,形成一套“刺激体系”,包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有:出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植政策,为它们提供经济信息和咨询培训,鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》,设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植,并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构,提供更优惠的贷款。

4)发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的83个工商会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁,有215万户工商企业和小经营者为其成员,开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道,70年代就有500多个。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会,通过“官民协调”方式提出对策方案。

3.不管什么?政府部门不管一般企业的经营管理活动

公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理,企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范,政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管,不该管的管多了,就会发生职能错位而扰乱市场秩序;甚至由于官僚主义和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”,这在西方各国政府并不乏见。“球场裁判”的政府行为理论,是说政府是市场“竞赛规则”的制定者,又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者,市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。所谓“政府失灵”是:(1)政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、层次、力度,不仅没有弥补市场缺陷,反而妨碍了市场机制正常发挥。(2)政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够,或干预方式及预期选择不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作,因此要不断提高政府部门和官员的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避免,只有存利去弊,将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来,才能使市场经济有效运转。

三、各国政府在公共管理中不同的干预方式和规制改革

各国政府公共政策的内容和公共管理的方式,具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同而形成的差别;而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。

1.市场经济中各国政府干预经济活动的特点

美国实行“自由企业制度”,从18世纪起就有过国家干预主义思潮和经济自由主义思潮。战后40年代中期到70年代初期,凯恩斯的国家干预论还曾盛行,那时受到经济规制的行业有:铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。70年代以来,经济规制逐步减少,对健康和安全方面的社会规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统,战后经历了三个变动的经济发展时期:1945-1974年的强化政府干预时期,1974-1981年的经济自由化时期,1981年至今的交替变动的调整时期,在西方市场经济中是政府干预经济活动较多的国家。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”。战后日本的政企合作程度高于其它市场经济国家,政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。韩国由于市场基础较弱,政府部门的行政干预较多:通过市场的间接干预,用金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干预,是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。除了为企业提供信息技术服务,还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸易活动,如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对地多,也就是造成“寻租”的机会较多,尽管对腐败现象惩处严厉,腐败问题仍然比较严重。

2.市场经济中规制改革与行政改革和企业改革的相关性

传统的经济规制在很多情况下可能破坏市场经济的效率。首先,规制所造成的文山会海和旷日持久的法律程序耗费了巨大资源;其次,对价格的干预扭曲了价格信号,使消费者作出错误的购买决策而不能实现效用最大化;第三,规制一方面不许企业取得超额利润,另一方面却没有提供一种激励使企业提高效率,不如市场机制使企业随时可能得到奖励或受到惩罚。70年代以来欧美主要市场经济国家发生了以非规制化(即放开规制)为特征的规制改革,在市场机制可以发挥作用的领域完全或部分取消对价格和市场进入的经济规制,使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权(如允许季节差价)。社会规制领域的改革主要集中在引进市场的激励机制和促进工会与厂商的谈判,把命令型的规制改为灵活的智能型规制。美国规制改革的步伐较快,涉及十几个行业和若干方面,介入市场活动的范围主要是提供基础设施和公共服务,把公营企业缩减到只剩下军工、航天和科研投资领域,政府干预主要体现在财政政策、货币政策、收入政策、社会保障和福利政策、对外经济政策上。各国在生产力发展的不同阶段采取加强规制或放开规制,以及逐步缩小经济规制和调整社会规制,反映了各国市场发育的成熟程度和市场机制的完善程度,以及随着对市场经济认识的不断深化,政府的工作效率和调控市场能力提高的程度。美国进入了后工业化社会,而韩国刚完成工业化过程,又有东西方传统文化的不同,其政府干预经济活动的范围、层次、力度和方式的区别显而易见。

作为公共管理重要内容的政府直接管理公用事业和公共产业(我们将另文叙述)是政府调节市场的一个手段,与经济规制及其改革直接相关。因为市场经济要尽量发挥市场对资源配置的基础作用,在市场机制逐步完善的过程中就要尽量减少行政干预;况且各国政府都面临着财政负担过重的问题,既要尽量减轻财政负担,又要把有限的公共财政用到国计民生的重要部门和新兴产业领域。所以各国政府机构随着减少行政干预而精简,全资公营企事业的数量随着经济规制改革而减少,规制改革伴随着行政改革和企业改革。90年代以来,美国、英国政府介入市场活动的范围小,公营企业已经很少(在英国占固定资产总额的1%),政府对市场活动的干预程度低;法国、瑞典、德国政府介入市场活动的范围较宽,公营企业相对地多(在法国占固定资产总额的17%左右),但政府对市场活动的干预程度较低;日本、韩国、新加坡政府介入市场活动的范围较宽,公营企业却较少(在日本占固定资产总额的7%、在韩国占8.6%),但政府对市场活动干预程度高。各国正从过度干预的“大政府”转向适度干预的“小政府”(每千人行政人员的数量:英国是100人,法国是74人,美国是69人,德国是65人,日本是47人)。随着生产社会化、产权社会化和管理社会化程度的提高,各国政府公共管理职能继续向健全市场经济基础和更好地发挥市场机制的方向转化。

四、我国建立市场经济体制需要制定公共政策和实施公共管理

公共政策和公共管理在计划经济时期对我们是个生疏的概念。我国作为一个后进入市场经济的国家,处在经济体制转轨时期,随着政企分开,大多数国有企业逐步实行股份制和以公有制为主体的多种所有制经济共同发展,政府职能将在很大程度上转入宏观管理和公共管理,尤其不能使政府在微观领域对市场活动的调节处于错位(即干预企业经营)或缺位(公共政策制定迟缓、公共管理职能模糊)的状态。参考各国经验,需要注意它们与我国在所有制结构、生产力发展水平和工业化进程阶段性上的差别,还要找到既符合市场经济规律又适合国情的操作方法。

1.尽快解决政企不分、政资不分、产权模糊的历史遗留问题

改革开放以来逐步触及到的计划体制遗留下来的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已经成为深化企业改革的瓶颈。要以国家利益为重,对国有资产按分级所有的原则合理规划,分清中央政府和地方政府的产权、财权和事权。应由国务院综合行使国有资本所有者职能,设立由全国人大任命的国有资产管理部门集中管理国有资产的存量、投资、补贴和收益,其资产管理与资本运营直接与国家财政预算体系挂钩,依据财政预算能力进行结构调整,合理布局和分类管理。并由政府有关部门协同对国有独资企业进行业务指导和严厉监督,以改变国有资产条块分割而又经营责任不清的状况。明确界定和维护企业的财产权是市场经济有效运作和政府有效干预的基本前提。

公共政策范文第5篇

[关键词]价格听证主要缺陷路径依赖制度层面政策分析

AtPresentPriceHearinginChina:PublicPolicyAnalysisBasedonthePerspectiveofFrameworkandInstitution

Abstract:Asaprice-makingsystem,pricehearingoriginatedintheWest.PricehearinghasbeencarriedoutinmanyprovincialcitiesofChinasince1990s.Butatpresentthesystemofpricehearinghasalotofproblemsandflawsinthefirststage.Withthedevelopmentofthemarket-orientedeconomyandpoliticaldemocracy,thesystemofpricehearingwillbecomecompletestepbystepinourcountrywiththeeffortsofmanagers,consumersandsupervisors.

Keywords:pricehearing;mainflaw;pathindependence;institutionperspective;policyanalysis

听证(Hearing)一词,本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度,也就是说,法院在审查事实或法律问题时,要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见,以保证审判的公平,从而实现正义。[1]随着司法听证的广泛应用和不断发展,公共决策领域针对科学化和民主化的要求,也越来越感觉到有移植的必要,于是科学而理性的决策听证制度应运而生了。听证作为一项公众参与的决策制度,正在走进中国普通百姓的生活,据不完全统计,最近几年我国已有20余个省、市、区举行过价格听证会。但由于价格听证在中国只有几年的历史,听证制度尚处于起步阶段,还存在许许多多不尽如人意的方面。本文试图在指出当前我国价格听证的主要缺陷基础上,从民主技术或制度路径层面上提出几点完善价格听证制度的公共政策建议。

一、价格听证的历史和发展

决策听证制度是现代民主政治发展的必然产物,是政府决策科学化和民主化的客观要求。听证作为一项重要的制度写入法律是1946年美国国会制定的《联邦行政程序法》,此法第一次明确规定听证程序为行政程序的核心。在行政程序上,公民不仅有资格请示法院审查行政机关的决策,而且也有权要求参与和监督行政决策的过程。美国《联邦行政程序法》共12章,其中有7章和听证有关,第7章则专门规定了听证制度。该法的第566、557条就明确规定像政府行政机关制定规章这样的政府决策适用听证。按照此规定,行政机关在制定规章的决策过程中,有责任给利害关系的当事人提供机会,让他们提交书面资料、书面意见和辩词,给他们提供口头辩论的机会,通过这些方式让他们参与规章的制定等政府决策过程。[2]随后西班牙、意大利、德国、日本等相继制定了统一的行政程序法,其中无一例外地包含听证程序的内容。它们的基本精神无不昭示:以程序的公正保证结果的公正。此后听证制度及其精神广泛适用于政府行政的各种决策过程之中,涉及价格决策的价格听证自然也概莫能外,西方发达国家关涉公众利益的公用事业、公益事业、自然垄断经营的商品定价无不是通过价格听证形式达成的。

听证作为一个舶来品,是公众参与决策的路径依赖。我国的行政听证以价格决策为突破口举行价格听证会肇始于20世纪90年代末,1996年出台的《行政处罚法》首次大胆引入听证制度,把对行政监督的重心从事后阶段提到事前和事中阶段,这标志着我国民主政治建设迈出了重要一步。《行政处罚法》颁布实施后,根据转变政府职能和价格改革的需要,立法机关将听证制度扩大到了行政决策领域。1998年实施的《中华人民共和国价格法》第23条明确规定,“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性”。《价格法》实施后,国家计委制定了《政府价格决策听证暂行办法》,对政府价格决策听证的科学性和透明度、听证的组织方式和听证程序作出了规范,并于2001年8月1日公布实施。2001年10月,国家计委公布了价格听证目录。2002年1月12日,我国历史上第一个全国性价格听证会——国家发展计划委员会旅客列车票价实行政府指导价听证会在北京举行。这次听证会所要探讨的是铁路这样的垄断企业应该如何定价,政府在指导垄断企业定价中应该起到作用,以及如何使政府的决策民主化和科学化。这次听证会是我国市场化改革中的一个重大进步,也是听证制度从幕后走向前台的重大范例。2002年12月1日《政府价格决策听证办法》正式施行,修订后的办法进一步保证了听证会代表产生的公开和民主,增强了价格决策的透明度,更好地体现了公正、公开、客观和效率的原则。至此,我国具体实施价格听证制度具备了完善的政策和法律依据。

中国的价格听证制度是经济民主化和政治文明化的必然产物,它的产生有其深厚的时代背景和社会背景:第一,市场经济的挑战。在市场经济条件下,价格形成一般有两种机制:自由竞争形成的市场价格和非市场形成的政府定价与政府指导价。在竞争性行业,企业完全拥有定价权,价格完全放开,政府不加干预,它可以根据生产成本和供求关系决定并调整价格。在垄断性行业,政府则要对企业的定价权进行某种限制。因为在垄断的情况下,垄断者是市场上唯一的供给者,它可以利用这种垄断权减少产量、提高价格,实现自己的利润最大化,从而损害消费者和公共利益。因此,如何协调市场经济条件下垄断行业的部门利益与国家利益、垄断经营者与广大消费者、行政管理人与行政相对人之间的矛盾已经成为刻不容缓需要解决的问题,而以利益调整为核心的价格听证正是解决目前中国经济市场化当中所存在的政企不分、利益垄断现状的根本出路。

第二,公共决策的要求。重大公共事务的决策要求遵循客观求实和信息完备的原则,要求运用并服从人类的知识和理性。但实际上处理大多数决策时,决策者拥有完全的信息是不可能的,一方面因为决策本身的复杂性,另一方面因为决策者知识和能力的有限性。同时,随着改革开放的进一步深化,整个社会结构发生了一系列新的变化,利益群体大量涌现,行业意识、社团意识、地域意识、阶层意识等都在深刻的觉醒之中,利益分化和多元格局成为我国各级政府决策所面临的新情况。举行价格听证会,通过公开听证程序,可以避免因社会调查不充分、论证范围过窄所导致的定价不合理、群众意见大的矛盾,也可以避免无视各阶层的利益要求、以个人或行业为重的极端本位主义的决策行为。因此,价格听证是公共决策科学化和民主化的必然要求,也是公共政策维持公共性的民主路径。

第三,公共管理的需要。目前流行于欧美许多国家的“新公共管理”(NewPublicManagement)运动,以管理主义理论(ManagerialismTheory)为导向,以“市场为基础的公共行政”、“企业型政府”、“后官僚制度典范”为理念,旨在克服政府“大包大揽”、规模扩大、角色错位、信任危机、不可治理性增加诸多问题。政府虽然还是专门的公共管理机构,但并非唯一的机构。在政府之外,应当有一些准自治、半自治和自治的机构去参与或承担公共管理的职能,公共政策的制定和执行也不能脱离政府外公共组织而开展。价格听证会便是政府与政府外组织、社会公众共同参与的公共决策行为,是公共管理社会化的契约平台。价格听证意味着政府管理手段从直接的行政干预为主转变为以间接的宏观调控为主,政府管理价格的方式从注重定价、调价等日常价格工作转变为注重市场规范管理、维护市场价格秩序、建立价格法规体系等方面的工作上来。

二、当前中国价格听证的主要缺陷

自1998年《价格法》实施以来,我国各级价格机构围绕如何建立听证制度,从理论上和实践上进行了积极探索,价格听证逐步为社会所接受。从关起门来定价、一纸通知执行到举行听证会,让公众知情参政,应该说中国在引进民主议政机制、推进民主法制建设跨出了重要一步,这是经济民主和政治文明的重大发展。但我们也应该看到,中国听证制度尚处于起步阶段,在实践中还存在这样或那样不尽如人意的地方。由此,笔者以结构和制度的视角探讨当前价格听证过程中所存在的主要缺陷:

第一,听证透明度不高。价格听证的关键和核心就是公开透明的制度安排。价格听证的公开,既要求听证内容的公开,又要求听证程序的公开,包括听证会之前的代表选拔与名单的公开、听证会代表发言与论辩的公开、听证结果的公布与质询等。但是,相当多的价格听证会存在着“秘密保护”、“信息隔离”的现象,存在着“暗箱操作”、“民主作秀”的嫌疑。以2000年9月电信资费调整听证会为例,有关部门煞费苦心:既要亲自遴选听证代表,又要制定严格的会议纪律;既要部署人马监控会场内外,又要告诫荣幸入选的寥寥几位记者沉默是金不要多嘴多舌;既要在调价方案中切到一块最大的蛋糕,又要使消费者感激涕零。在尘封4个月之后,有关部门才肯让中央电视台揭开听证内容神秘面纱的一角,由记者录下的26盘现场录像带却仅被允许引用了短短的十几分钟。[3]再如2002年1月的全国铁路价格听证会,参加听证的消费者代表被“秘密保护”,使得参加听证的代表不能在会前与广大其他消费者进行交流,从而不能真正代表消费者的意志。可有关方面却美其名曰:“为使代表免受打扰,以集中精力做好准备,也可防止其公正立场受到影响。”这样的解释是不能信服的。[4]因为这12名代表在听证会上的发言不是个人发言,而是代表消费者群体的发言,因而有必要广泛听取其他消费者的意见,以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际。在这次听证会上,铁路经营者提供的资料在会前也是保密的,只是在开会前才发给代表。提前把有关资料全部公开,有利于代表和各方人士了解,也便于他们提意见。此外,听证会的公开性还包括允许公民旁听,及时地把听证会的情况向社会公布;听证会的公开性也需要大众传播媒介的通力协作,注意各媒体所反映的民意,进行科学的民意调查。听证会是一种公开征求意见的形式,不应该保密。听证会的作用也正在于其公开性。[5]倘若听证透明度太低、公开性不高,听证内容信息不充分,那么听证的科学性和民意基础将受到质疑,决策的社会认同度和支持率就会大打折扣。

第二,听证公正性不足。听证是防止部门化倾向、保证社会公正的有效手段之一。听证会的公正性,不仅是听证会本身所具有的特征,也是听证会的组织者和参与者所要达到的共同目标。所谓听证的公正性,不仅要保证结果的公正性,更重要的是保证程序的公正性。从法律上讲,程序的公正性是保证结果公正性的必要条件。以前,我们强调结果的公正性而不注重程序的公正性,这是不符合法治精神的。因此,保证听证程序的公正性是听证的必然要求。按照《价格法》的规定,举行听证是政府价格决策的程序,不是最终决策,不享有终局裁定权。但是,听证会大多数代表的意见和消费者的意见,应该在政府的决策中得到尊重和比较充分的体现。大多数代表的意见应该作为政府价格决策部门作出最终决策的重要参考依据之一。因为现代民主政府的一个重要特征,就是公众能够参与并影响公共决策。听证的公正性也要求克服非正常的、不合法的“场外交易”。依据西方的管制俘虏理论,由于外部性的存在,广大消费者没有动机去“收买”管理者。而被管制者却常常去“收买”管制者,因为其“收买”行为所带来的收益没有外部性。[6]在当前情况下,现代企业制度已经初步建立,但在关涉听证的行业多半仍然摆脱不了行政的羁绊,残留相当多的“政企不分”的阴影,于是在举行价格听证会场合当中脱不了“合谋”的干系,同时也预留了相当多的“寻租”(RentSeeking)空间,致使价格听证会成为形式主义的“走过场”。以2002年6月24日重庆路桥年票制听证会为例,在4个小时的听证会上,共有21位代表发了言,仅有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两个方案,次日即6月25日晚8时,“多数服从少数”重庆路桥收费标准获得通过。其实,被市民寄予厚望的年票价格听证会前7天就已敲定。就重庆路桥公司来说,其下辖重庆“老三桥”均属政府税收拨款,既然是用纳税人的钱修的桥,为什么反过来还要纳税人“留下买路钱”呢?更加不合理的是,并非桥梁投资人的路桥公司上市了!市民利益无可奈何地被股民利益侵占了,这样的上市为政府继续收费找到了最佳理由,也为未来可能的取消收费制造了最大障碍,于是便有了“路桥公司上市的‘怪象’与听证的失语”。[7]笔者作为旁听专家参加的2002年8月20日长沙市客运出租车价格调整听证会,也由于政府部门利益与投资者利益相连结,调价结果迟迟得不到落实直至只听不证、无疾而终。这种只听不证的决策怪象和听证失语,是有悖于听证会初衷的,是对听证公正性价值的扭曲。公正性仅仅成为口头的说辞,而不能得到真正的实现。

第三,听证平等性缺位。消费者和经营者的谈判地位是否平等,主要体现在以下两个方面:其一,听证会是否能够保证双方发言的机会均等,这又表现在发言的人数和每个人发言的时间是否相同;其二,双方是否都能够提出举行的价格听证会的请求。[8]从第一方面来讲,在已有的价格听证场合中,每个代表的发言机会是均等的且每个人的发言时间均被限制在五分钟之内,表面上看来消费者和生产者的谈判地位是平等的。但由于消费者掌握的信息不充分和时间限定性,难以掌握一些行业生产经营的真实情况,只能从感性认识方面发表意见,致使双方话语权沦为事实上的不平等,谈判地位呈现非对称状况,甚至出现消费者“虚位”现象。比如铁路票价上浮具有很强的技术性,要经过精密的分析,如成本、客流量、客流分布计算等。垄断行业涉及的技术经济和成本核算问题非常复杂,纵算给普通消费者更多的认知时间也无济于事,即使是这方面的专家也不可能掌握所有的信息。从第二方面来讲,消费者和经营者的谈判地位更加不平等。按照《听证办法》,三类机构可以要求举办听证会,一类是欲调价的经营者,一类是欲调价的政府主管部门,还有一类就是消费者。但实际上,即使是在听证制度已经实行五十多年的美国,也很少有消费者要求举办听证会的情况发生,这一点可以用“集体行动的逻辑”(TheLogicofCollectiveAction)来说明。一般认为,由具有相同利益的个人所形成的集体是要为他们的共同利益而行动的。但事实并非如此,在很多情况下,即使收益远远大于成本,群众仍不会采取任何集体行动,因为付出成本的那部分人不能排斥集体中其它人享受行动带来的收益,此所谓“搭便车”(freerider)问题,这样采取行动的那部分人所承担的成本和享受的收益就会出现不对称。于是“有理性的,寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”[9]。因此,单个的消费者没有足够的激励去提出举行价格听证会的请求。实际上,经营者在提出申请前就已经做了详细的准备工作,消费者只有在听证会组织者发出公告之后才知道听证会要举行,他们能用来做准备的时间比经营者少得多。

三、完善价格听证制度的路径依赖

公共选择理论假定人是理性的自利者,经营者希望提价,消费者希望降价,经营者与消费者的对立是天然的,因为他们都出于各自的理性行为。听证,事实上就是相关利益主体的迭演博弈过程。利益相关人追求与其谈判能力相称的最优利益配置格局,从而实现利益整合与博弈均衡,由此,经济学上的博弈均衡演化为政治学上的民主制度。只有民主制度的规约才能保证公共决策的科学化、公共政策的合理化、公共管理的规范化。然而,民主制度必须建立在民主技术的基础之上;没有相应的民主技术,也就无法达成相应的民主制度。因此,要完善价格听证制度,克服价格听证现实生活中存在的民主缺陷,避免不听不证的“决策怪象”或只听不证的“听证失语”,乃至为人诟病的“民主表演”或“政治作秀”,作为听证相关利害人的经营者、消费者、监管者等博弈主体必须做到:

第一、经营者要“自知”。“消费者永远都是上帝”的理念早已深入人心。如果经营者无自知之明、置消费者利益于顾,那么受害的是经营者自己,早年美利坚的“扒粪运动”使得铁路大王范德比尔特的垄断利益遭受公众痛斥和拒绝就是明证。因此,经营者的“出售”是建立在消费者的“购买”基础之上的。作为监管对象的经营者大多经营的是与群众切身利益密切相关的公用事业或自然垄断行业,如电信、民航、铁路、公路、城市水电气等。因此,垄断行业经营者首先要具有群众意识,面对消费者、面对全社会的公众。在引入听证制度以前,垄断行业商品或服务价格的确定,一般是通过与政府一对一谈判解决的,它面对是政府。同时,垄断行业因其经济技术优势,形成与社会公众、消费者、政府管理部门之间严重的信息不对称,造成价格决策很难做到科学合理。听证制度就是建立政府决策部门、经营者与利益相关人共同参与、相互制约的新型价格决策机制,因而经营者有义务把听证内容让消费者代表了解和熟悉,有必要把本行业听证资料散发给消费者代表;其次,垄断行业经营者要具有市场意识,避免垄断经营者在制定营销策略时“闭门造车”,与实际情况脱节。在不能存在竞争的情况下,过长时间的过高价格势必会造成消费者的分流,反而减少经营利润。因此,垄断行业要深化自身内部改革,引进竞争机制,也可以随着市场情况和供求关系对商品或服务价格作出适当的调整,不能够“自视过高”,无视其它行业和消费者的存在。例如,安享垄断暴利的“铁老大”由于改革滞后、效率低下,面对航空、公路等交通领域的竞争,也感受到了一种不容忽视的压力。铁路是垄断者,但无论垄断程度多高,它首先是一个企业。这种企业应该在政府指导之下根据生产成本和供求关系决定并调整价格;最后,垄断行业经营者要具有诚信观念。面对消费者代表要坦诚相见,能够实事求是地陈述自己的观点和意见,不能夸大或隐瞒行业经营状况,以避免更大、更多的信息不对称和“话语霸权”。同时,也能坦诚地接受专家或消费者或中介机构的调查和质询,以保证价格听证的客观公正性、可信度和质量。

第二,消费者要“自觉”。价格听证是实践“三个代表”重要思想的载体和切入点,是政治文明发展的民主诉求。代表最广大人民群众的根本利益,必须了解民情、反映民意、集中民智。价格听证制度保障了人民群众参与公共事务的决策过程,真正行使当家作主的权利。因此,作为消费者代表首先要具有权利意识。价格听证制度从宪法的角度来说,是保障公民知情权的一种制度,是一种公权利对私权利的制约。凡作出可能要影响他人权利的决定时,决策方有义务听取他人的意见,而且价格听证的内容都直接关系到消费者的切身利益,价格听证赋予了消费者维护自身利益的权利,能反映广大消费者广泛真实的“社会希望价”。消费者代表是代表消费者说话的,因而有义务有必要广泛听取其他消费者的意见,以使自己的发言更全面、更有代表性、更符合实际;其次,消费者代表要不断提高自身文化素质和意见表达能力。由于参加听证的代表来自不同地域、不同阶层、不同行业,有不同的学历层次和文化程度,因而话语的“含金量”也就有高有低了,意见表达水平也就参差不齐,论辩能力和分析能力也就呈现差异。很明显,在有限的时间内把所需咨询和质疑的意见表达清楚且有理有据并非每个代表都能做得到,这就要求消费者代表要具备一定的知识素质和较强的语言表达能力。同时,消费者代表针对听证相关内容要开展调查研究,了解和熟悉相关行业的成本情况和经营实际,从而改变信息不对称和地位不平等的状况。以铁路运价听证会为例,由于会前10天才将材料送达代表手中,不仅准备时间不够、资料太多太长,而且资料的专业性也较强,连看懂都不容易。没有调查研究,就没有相关行业的理性认识;消费者代表如果充当南郭先生或者言之皮毛的话,参加价格听证也就没有必要;最后,消费者代表要洁身自好。有些地方的价格听证会,消费者代表基本上是一些老面孔,有的是“上面”点的,有的是本行业内部职工,主管部门美其名曰:“热心公益事业”,实质上有的代表被收买,所以屡次出现“代表意见过于一致”的现象也就不足为怪了。因此,听证代表的产生机制、消费者代表的道德自主性都是值得强调的事情。

第三,监管者要“自律”。依法行政、政务公开是适应经济全球化和加入WTO的需要,也是政治文明发展的要求和产物。《价格法》明确了价格听证制度必须以法律的形式保证政府价格主管部门的定调价受人民群众监督,而《听证办法》则把这种法律的原则规定细化、固定下来,上升为一种法定的程序,并通过规章的形式来推进依法行政。按法律办事、按政策办事,应该成为一切政府及其部门的指导思想。因此,作为监管者的政府及其主管部门首先要有独立性。政府官员自身要求廉洁,要做出公正的决策,不能偏袒任何利益集团。一旦监管者缺乏独立性和必要的监管手段,或者监管者被监管对象收买,或者政府的政策职能与监管职能混淆,出现如同我国股市上屡屡上演的“政策市”现象,导致监管失效,最终受损的仍然是广大消费者。政府在指导定价时,就必须要有独立性,要同时考虑经营者和消费者双方的利益,引导双方实现某种妥协。而且,政府还应该比经营者和消费者看得更高,能从整个社会的长期利益来考虑价格问题;其次,要提高政府决策的透明度。实行政务公开、增强决策透明度是会社会、广大人民群众对政府行政过程中实施监督的公开和透明,它能够提高社会公众的认同度和参与度,也能够使公共政策执行成本大大降低,同时还能有效防止因权力使用不当而出现决策的失误。政府应该把听证方案提前交给代表的同时,也有必要通过多种新闻媒体把听证方案公之于众。在征集消费者代表时,也要做到透明,绝不允许出现各种各样冠以“价格听证”名称的“暗箱”或“灰箱”操作;最后,要保证听证程序的公正。价格决策部门一定要注意做好前期准备工作,努力提高价格队伍干部素质和组织听证工作的能力。听证会组织要严谨,防止工作随意性。要完善代表产生机制,建立代表咨询、专家论证、民意调查的决策系统,形成价格决策多方制约的格局,从而有利于减少政府价格政策制定的盲目性和片面性。

参考文献:

[1][2]丁煌.听证制度:决策科学化和民主化的重要保证[J].政治学研究,1999(1):57、59~60.

[3]刘金霞.价格听证:要的就是经济民主[N].中国经济时报,2002-01-11.http//.2002-01-011.

[4]韩振军、张建平.参加听证的消费者代表被“秘密保护”受质疑[EB/OL].新华社,2002-01-08.http//.2002-01-08.

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[6]刘军、李怀.铁路客运应当如何定价[J].价格理论与实践,2002(1):13.

[7]参见于小水.重庆路桥年票制:听证会成“走过场”?[N].南方周末,2002-07-18.

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